[ M.V. ]

ANALIZA

"Ukidanje penzijskih doprinosa bio bi tektonski udar na javne finansije"

Ukidanje penzijskih doprinosa ne samo da bi destabilizovalo državni budžet, već bi neminovno dovelo do urušavanja javnog penzijskog sistema koji je jedan od glavnih evropskih društvenih tekovina tokom prethodnog perioda. To se navodi u dokumentu "Poreska reforma u Crnoj Gori 2022. godine - Činjenice, zablude i paralele sa Srbijom", čiji su autori Nikola Altiparmakov, Snežana Ugrinov i Ivan Lakićević.

Kako se ističe u dokumentu, program Evropa sad donio je neke pozitivne ali i neke negativne uticaje na javne prihode i poreski sistem.

"Iako je crnogorska reforma 2022. godine bila nekredibilno koncipirana, ex-post naplata poreskih prihoda se u velikoj mjeri oporavila tokom 2023. godine usljed spleta eksternih okolnosti, prije svega velike imigracije platežno i radno sposobnih državljana Rusije i Ukrajine.  Preokretanje migracionih tokova predstavlja fiskalni rizik za poreske prihode Crne Gore, ali je relativno benignim povećanjem stope PDV za par procenata moguće otkloniti eventualni budžetski manjak u budućnosti. Na ovaj način Crna Gora bi očuvala konkurentan poreski sistem, a rezultati poreske reforme bi se mogli pozitivno oceniti, uprkos neodgovornom exante planiranju", navodi se u dokumentu čiji su autori Altiparmakov, Ugrinov i Lakićević. 

Ukazuje se da penzijski sistem treba sačuvati. 

"Hipotetičko ukidanje penzijskih doprinosa predstavljalo bi tektonski udar na javne finansije bilo koje evropske zemlje, uključujući Crnu Goru. Ništa manje važan aspekt eventualnog ukidanja penzijskih doprinosa je neizostavno ukidanje javnog penzijskog sistema koji je predstavlja integralni dio modernih evropskih društava tokom prethodnih 100 godina", upozoravaju autori.

Naglašavaju da su ovakve radikalne i kontroverzne reforme odbačene u svim državama Zapadne Evrope, dok su iskustva drugog penzijskog stuba iz Istočne Evrope veoma negativna i navode sve više osiguranika, ili država u cjelini, da se vraćaju u okrilje javnog penzijskog sistema.

"Što se tiče Srbije, ukidanje doprinosa za zdravstvo bilo je razmatrano u periodu izrazitih ekonomskih neravnoteža 2010. godine koje su u međuvremenu u velikoj mjeri eliminisane - stopa nezaposlenosti je značajno smanjena na oko 10% a konkurentnost je vidno unaprijeđena tako da spoljno-trgovinski deficit iznosi ispod 10% BDP-a. Otuda u sadašnjim uslovima nije neophodno razmatrati ukidanje doprinosa za zdravstvo. Ova reforma naravno i dalje ostaje kao perspektivna mogućnost, naročito ukoliko bi pored ekonomskih razloga bila motivisana i željom za dubinskom reformom zdravstvenog sistema Srbije koji trenutno predstavlja haotičnu mješavinu elemenata osiguranja (iz Bizmarkovog sistema) i slobodnog pristupa javnom zdravstvu (iz Beveridžvog sistema), uz veoma neefikasnu i nejasnu koordinaciju javnih i privatnih zdravstvenih institucija", istakli su autori dokumenta. 

Kako se ističe, ekonomska cijena ukidanja doprinosa za zdravstvo je povećanje stope poreza na dodatu vrijednost kako bi se nadomjestio manjak budžetskih prihoda. U slučaju da ne postoji društvenopolitička podrška za neophodno povećanje stope PDV, moguće je razmatrati i manje radikalne reformske pristupe, ističe se.

"Na primjer, umjesto potpunog ukidanja doprinosa za zdravstvo, moguće je proširiti primjenu neoporezivog cenzusa na zarade i u slučaju doprinosa za zdravstvo kako bi se povećala progresivnost poreskog sistema", dodaje se u dokumentu. 

Pojašnjava se da ukidanje doprinosa za zdravstveno osiguranje zahtijeva izrazito povećanje stope poreza na dodatu vrijednost (PDV) kako bi se nadomjestio gubitak budžetskih prihoda.

"Usljed nedostatka političke podrške za povećanje stope PDV, Srbija nije sprovela ovakvu reformu 2010. godine. Sa druge strane, Crna Gora se 2022. godine odvažila da, uprkos riziku rasta budžetskog deficita, ukine doprinose za zdravstvo bez istovremenog povećanja stope PDV. ispostavilo se da je snažna naplata poreskih prihoda tokom 2023. godine u najvećoj mjeri nadomjestila gubitak prihoda od ukidanja doprinosa za zdravstvo. Međutim, pokazujemo da je snažna naplata poreza dominantno rezultat eksternih faktora, prije svega velike imigracije platežno sposobnih građana Rusije i Ukrajne.  Privremeni karakter imigracije predstavljaće rizik za javne finansije Crne Gore u narednom periodu.  Zaključujemo da ne postoje dovoljno uvjerljivi argumenti za uspostavljanje uzročno-posljedične veze između rasta poreske naplate u 2023. godini i ukidanja doprinosa za zdravstvo godinu dana ranije", naglašeno je u dokumentu.

"Naročito bi bilo rizično i neosnovano ekstrapolirati snažnu poresku naplatu iz 2023. godine na eventualno ukidanje doprinosa za penzijsko osiguranje koje se trenutno razmatra u Crnoj Gori", upozorili su autori.

"Kovid kriza je duboko pogodila crnogorsku privredu koja je zabilježila najveći pad BDP-a od svih evropskih zemalja od -15,3% u 2020. godini, što se posljedično odrazilo i na smanjenje broja zaposlenih. Od 2021. godine kreće oporavak koji se vidno ubrzava tako da se broj zaposlenih povećava za 35 hiljada u 2022. godini i 20 hiljada tokom 2023. godine. Ovo vidno ubrzanje rasta zaposlenosti se vremenski poklapa sa sprovođenjem poreske reforme, ali se postavlja pitanje ekonomske uzročnosti ova dva fenomena. Reforma je samo marginalno smanjila troškove zarada u realnom iznosu, dok je došlo do velikog povećanja minimalne zarade, što sugeriše izostanak osjetnijih podsticaja za dodatno zapošljavanje", rekli su Altiparmakov, Ugrinov i Lakićević.

Smatraju da je tokom 2021.godine i 2022. godine djelimično je izmijenjena metodologija praćenja broja zaposlenih radnika, što potencijalno ugrožava potpunu uporedivost podataka iz 2022. i 2023. godine sa ranijim periodom. 

Postavlja se i pitanje dinamičkog tajminga – da li je poreska reforma mogla da već u prvoj godini primjene dovede do znatnog rasta zaposlenosti, ili je potrebno određeno vrijeme da se sistemske promjene poreskog sistema odraze na privredno okruženje, način poslovanja firmi i tržište rada. 

"Imajući u vidu dinamičku prirodu procesa na tržištu rada, sasvim je moguće da je ubrzani rast zaposlenosti tokom 2022. i 2023. godine posljedica oporavka od Kovid krize koja je teško pogodila crnogorsku privredu 2020. godine, jer je poznato da se nakon kriza tržišta rada načelno sporije oporavljaju nego rast BDP-a. Otuda smo hipotetički, kao da se Kovid kriza nije dogodila, ekstrapolirali prosječno povećanje apsolutnog broja zaposlenih od 10.000 godišnje iz perioda 2018.godine i 2019. godine tokom perioda 2020. godine i 2023. godine i došli smo do identičnog broja ukupno registrovanih radnika u 2023. godini", navodi se u dokumentu. 

Ranije pomenuta velika imigracija radno i platežno sposobnog stanovništva iz Rusije i Ukrajine predstavlja važan dodatni potencijal za rast ekonomije i povećanje broja zaposlenih radnika, ukazali su autori. 

"Na kraju, što se tiče naplate poreza na dobit preduzeća, možemo vidjeti povećanje od 0,8% BDP u 2023. godini, odnosno oko 60 miliona eura, što je nominalno više od inicijalno planiranog povećanja prihoda od 28 miliona eura. Međutim, Vlada Crne Gore je 2023.godine na osnovu pojedinačnih poreskih prijava izračunala da su dodatni prihodi po osnovu viših, progresivnih stopa poreza na dobit preduzeća iznosili 16 miliona eura u 2023. godini, što znači da je inicijalni plan programa Evropa sad za povećanje prihoda od 28 miliona eura - samo djelimično ispunjen", istakli su Altiparmakov, Ugrinov i Lakićević.

Kako tvrde, povećanje naplate poreza na dodatu vrijednost desilo se mimo inicijalnog plana programa Evropa sad i rezultat je nepovezanih, eksternih faktora. 

"Pojedini od ovih faktora, poput reformi u cilju pristupanja Evropskoj uniji, mogu se smatrati trajnim poboljšanjima privrednog  ambijenta koja će imati trajno pozitivne efekte na privrednu aktivnost. Sa druge strane, imigracija velikog broja državljana Rusije i Ukrajine predstavlja privremeni fenomen, za koji nije realno očekivati da će se u postojećem obimu trajno zadržati i u narednim godinama.Otuda će djelimično preokretanje migracionih tokova u doglednoj budućnosti predstavljati rizik za poreske prihode, prije svega za atipično visoku naplatu poreza na dodatu vrijednost", ocjenjuju autori.

Naglašavaju da nakon radikalnog poreskog rasterećenja zarada u Crnoj Gori nije došlo do budžetske krize, i ovaj inicijalni uspjeh omogućio je kreatorima programa Evropa sad da ga u pozitivnom svijetlu predstave u srpskim poslovnim krugovima i da najave još radikalniju reformu za 2025. godinu – ukidanje doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje.

"U ovom slučaju, čak ni postojanje odlučne političke volje za povećanjem stope poreza na dodatu vrijednost ne bi bilo dovoljno da se nadomjesti ovako veliki gubitak prihoda. Otuda će biti veoma interesantno vidjeti kako će kreatori programa Evropa sad 2.0 pokušati da ukinu penzijske doprinose, a da pritom iz temelja ne uruše javne finansije. U slučaju eventualnog ukidanja penzijskih doprinosa, rizik od urušavanja budžeta, koliko god ozbiljan bio, pada u drugi plan – u odnosu na neminovno urušavanje javnog penzijskog sistema koji je u Crnoj Gori, kao i u većini zemalja kontinentalne Evrope, ustanovljen prije više od jednog vijeka. Javni penzijski sistemi (Bizmarkovog tipa) predstavljaju najveće i najdugotrajnije programe javnih rashoda gdje implicitni dug prema sadašnjim generacijama penzionera i osiguranika koji su u prošlosti uplaćivali penzijske doprinose traje decenijama i po pravilu je višestruko veći od eksplicitnog javnog duga u svim evropskim državama", podvukli su autori. 

Tako se implicitni dug javnog penzijskog sistema u Njemačkoj, Francuskoj, Italiji i drugim državama eurozone procjenjuje na oko 300% BDP-a, kažu autori, pozivajući se na podatke iz 2010. godine. 

"Otuda nijedna razvijena zemlja u Zapadnoj Evropi ili Sjevernoj Americi nikada nije ozbiljnije razmatrala ukidanje javnog penzijskog sistema koji predstavlja jedan od stubova modernog društva. Ekonomska cijena ukidanja doprinosa za zdravstvo je povećanje stope poreza na dodatu vrijednost kako bi se nadomjestio manjak budžetskih prihoda. U slučaju da ne postoji društvenopolitička podrška za neophodno povećanje stope PDV, moguće je razmatrati i manje radikalne reformske pristupe. Na primjer, umjesto potpunog ukidanja doprinosa za zdravstvo, moguće je proširiti primjenu neoporezivog cenzusa na zarade i u slučaju doprinosa za zdravstvo kako bi se povećala progresivnost poreskog sistema, što bi trebalo da bude jedan od reformskih prioriteta u narednom periodu", zaključeno je u dokumentu.